公告送达是法院送达诉讼文书的方式之一，属推定送达。公告送达和其它送达方式一样，能产生预期的法律后果，能使被送达人形成诉讼上的权利、义务关系，有着积极的意义。但在司法实践中和制度设置上却有不足。本文简述公告送达制度的内涵、法律价值和缺陷，分析公告送达在司法实践中的不足，提出相关改进的建议。

一、公告送达的内涵

民事诉讼法第八十四条规定，受送达人下落不明或者民事诉讼法规定的其它方式无法送达的公告送达。

根据该规定，可知，

(一)公告送达是民事程序中的一种信息传播方式，内容为诉讼文书的信息,具体包括案件受理信息、当事人身份信息、诉讼权利义务信息、开庭信息以及判决信息等；

(二)公告送达只是民事送达制度的一种补充。在排序上,公告送达是法院最后的选择;在适用条件上,其受到了比较严格的限制，只有在其他方式无法送达的情况下才可以适用公告送达；

(三)通过相关媒介传播诉讼信息视为对当事人的送达,并发生与实际送达一样的法律效果。即使此种效果与实际送达效果不同,也不能否定其效力，因而公告送达是拟制送达。

二、公告送达的价值

程序促进价值和诉讼信息传播价值

作为拟制送达,公告送达之所以被法律所认可,并成为公告送达必要的组成部分,原因在于其他方式送达不能的情况下,其所体现出来的价值:即程序促进价值和诉讼信息传播价值。

第一,公告送达的程序促进价值。当事人下落不明或者其它方式无法送达的,法院不得未经通知该当事人就继续进行审理程序,否则就陷入程序违法。此种情况下,民事程序继续运行就有赖于公告送达:从受理过渡到开庭审理,从裁判文书的作出到生效案件的执行,没有诉讼信息的公告送达,程序就无法衔接展开。公告送达实现了在一方当事人下落不明或者其它方式无法送达的情况下的各诉讼阶段的起承转换,并且使法院裁判获得正当化的依据。对出庭当事人而言,适用公告送达也可避免其无限时地等待对方出现才可进行实体审理的风险。

第二,公告送达的信息传播价值。在当事人下落不明的情况下,法院的诉讼信息无法通过其它送达方式进行告知,因此需要通过公告送达,以媒介广告的形式发布信息,以利于诉讼信息能够被下落不明的当事人接收,给予该当事人参与诉讼的机会。所以,即使是拟制送达,法院在适用过程中,也要最大可能地采取相关措施,有效地传递诉讼信息,促使受送达人实际参与程序。

三、公告送达的缺陷

公告送达是一种推定送达，在实际的操作过程中，人民法院并不能保证受送达人真正地知悉公告文书所刊载的内容，并及时地作出反应。这是公告送达与其他送达方式相比最为明显的缺陷。

这一缺陷可能带来多个层面的问题。

从权利保护的视角来看，公告送达可能会对当事人的知情权、听审权继而对答辩权、举证权、质证权等一系列的权利造成损害。当事人在案件审理的过程中要行使前述权利，首先必须要了解自己已经受到起诉，了解自己是本案的当事人，因公告送达不能保证受送达人真正地知悉诉讼文书的内容，当事人知情权等权利自然就不一定能得到适当的保护。

从审判的视角来看，以公告送达的案件容易造成冤假错案。一方面，在公告送达的案件中，如果受送达人最终并没有收悉公告所传达的信息并作出积极的反应，那么缺乏对抗辩论、相互质证等环节进行过滤的案件事实的真实可靠度就会大打折扣，法院依据原告方的一面之词所做的判决就难免会造成一边倒的局面；另一方面，原告方常常利用公告送达并不能保证受送达人真正收到送达的特点，故意捏造一些材料以骗取法院进行公告送达，从而谋取不当利益，造成不公判决甚至错误判决。

从执行的视角来看，由于在以公告方式进行送达的案件中，绝大部分受送达人实际上无法在适当的时间内了解公告信息，他们的各种程序权利被变相地剥夺，因而他们内心的不满情绪很难因为诉讼程序的终结而消失，势必造成执行难度的增加。

四、公告送达制度的不足

因公告送达立法不够具体，在司法实践中，公告送达制度表现出许多不足，主要体现在以下两个方面：

(一)、公告送达的适用不严格

按法律规定，受送达人下落不明，或者用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等其他方式无法送达的，可适用公告送达。

受送达人下落不明是适用公告送达的一个条件之一，也是目前农村基层法院适用公告送达最多的原因之一。但如何认定受送达人下落不明？具备什么样的证据就可以认定受送达人已下落不明？由于法律没有明确的统一规定和要求，在审判实践中法官操作的尺度也就不一样。有些是以当地公安机关或者基层群众组织出具该受送达人近期没有音信或者不知悉其外出的具体住址的书面证明作为依据；有些是以该受送达人的近亲属或原住所地相邻人的证人证言或者笔录作为依据；有些又以原告的一面之辞作为依据。由于法官操作的尺度不一样，导致适用公告送达有些随意性。

再一个是没有穷尽其他送达方式就适用公告送达。按法律规定，应当用其他送达方式无法送达的情况下，才可以适用公告送达。如何判断已经穷尽了其他送达方式而无法送达，这应该通过送达笔录反映出来。但从审判实践中，大多公告送达的案件是没有送达笔录的。由于没有公告送达笔录，适用公告送达的原因和经过没有在案卷中记明。

(二)、公告送达的方式不科学

法律规定，公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。

在审判实践中，为了节约诉讼成本，减轻当事人的负担，公告送达的方式大多只选用其一。要么在法院的公告栏张贴公告，要么在报纸上刊登公告。在法院的公告栏张贴公告用得最多，在受送达人原住所地张贴公告用得最少。能在法院的公告栏张贴公告是比较节约和省事。可有些条件较差的法院由于没有公告栏，在处理解决公告的张贴问题上，大多是在公告的下文打上“（已张贴）”的字样，表明已完成张贴的有关事宜和程序，而实际上是没有将公告按规定和要求进行张贴。有些认为公告送达比较稳妥的做法是将公告在某一报纸上刊登，之后将报纸上刊登公告的地方剪下附卷在案，就万事大吉了，因而，只要遇到需公告的案件，都千篇一律地要求当事人交付公告费用，然后将公告发送到报纸上刊登。现今报纸收取的公告费一次一般在300元左右，一个案件从立案到宣判，如果均通过报纸进行公告送达，至少要两次，那公告费就达600元左右，这对一些经济比较困难的当事人来说，600元的公告费的确是一笔不小的开支。再者，通过报纸进行公告送达，是符合了法律的规定，但是否达到预期的效果？笔者认为未必达到。试想当今有多少个当事人去注意浏览阅读报刊上的公告。通过报纸进行公告送达，这也不过是形式罢了。

五、完善公告送达的建议

针对上述问题，笔者认为，应从以下两方面来完善公告送达的立法。

(一)确立公告送达的原则

适用公告送达应当以受送达人为核心、兼顾出席者利益、强化信息的有效传播。相应地,公告送达在司法实践中应遵循公告送达审慎适用原则、诉讼信息有效传播原则,以最大可能的制止公告送达滥用、提升公告送达的实效。

1、公告送达审慎适用原则。

作为拟制送达,公告送达成本高、效率低，存在着无法有效传播诉讼信息的可能，不能充分保障当事人享有和行使诉讼参与权，因此，公告送达的适用必须审慎，必须严格地限定公告送达适用的条件。为确保审慎适用公告送达原则，应进一步细化公告送达的条件,强化法院的审查责任,确保公告送达不被滥用。

2、诉讼信息有效传播的原则。

诉讼信息的有效传播，是指法院的各种诉讼信息能够在实质上影响和接近下落不明当事人,即受送达人。虽然通过媒介公告送达受诸多因素制约,但提升公告送达的诉讼信息传播效果也并非不可能。反之,如不考虑公告送达效果,不遵循诉讼信息有效传播原则,公告送达就会程式化。对当事人而言,这种诉讼信息的传播没有价值。

（二）明确公告送达的制度

为贯彻公告送达审慎适用原则和诉讼信息有效传播的原则，应明确公告送达适用条件的审查制度和公告送达方式的科学化。

1、公告送达适用条件的审查制度

依据《民事诉讼法》第84条的规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。就适用公告送达条件的宽严程度本身来说，现行立法是比较合适的，也符合国际的通行做法。但在立法上没有规定对公告送达适用条件进行审查的程序，在司法实践中法官也很少主动地对受送达人是否真正“下落不明”进行核实，导致公告送达被滥用。笔者认为，我国台湾地区“由申请公告送达的当事人对受送达人下落不明的事实负证明责任，并由法院作适当调查以核对相关情况的做法”值得我们借鉴。具体来说可以做如下设计：申请公告送达的当事人必须出具受送达人原住所地的居民委员会、村民委员会或公安派出所提供的受送达人下落不明的证明材料，对这些证明材料法院必须派工作人员赴受送达人所在单位、基层组织或找其近亲属了解、核实情况,只有在核实无误后方可依法定程序裁定进行公告送达。

2、公告送达方式的科学化

首先，建立复合型的、立体的送达方式。

公告送达方式与送达效果密切相关。我国目前采用的送达方式是“可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告”。这是一种单一的、选择性的送达方式。我国台湾地区《民事诉讼法》第151条规定，公告送达应由法院书记官保管应送达的文书，在法院公告处粘贴公告以提醒受送达人随时来领取。如果应送达的法律文书是通知书，法院应将该通知书张贴在法院公告栏，并同时刊登于公报、新闻报纸、或用其他方法通知或公告之。上述两个条件必须同时具备，缺一不可，否则不生法律效力。这是一种复合型的、立体的送达方式。笔者认为，我们借鉴台湾的立法，公告送达的法律文书，不仅要刊登于公报、新闻报纸，还要张贴在法院公告栏，并且在当事人下落不明前的经常居住地的村民委员会或居民委员会的办公场所张贴。

其次，拓展公告送达的手段。

随着科学技术的发展，公告送达的方式也不应该再局限于在法院公告栏内张贴公告、或者在报纸上刊登公告。应当充分利用科学技术发展的成果，适当拓展公告送达的手段。例如在互联网上发布公告就会比在法院公告栏内张贴公告更具信息传递功能，并非常方便、容易管理(如今各级法院基本上都建立了各自的办公网站)。

　　再次，刊登公告送达的报纸不应局限于人民法院报或人民公安报，而应当根据具体的案情“以最有效地传递诉讼信息”为标准来确定刊登公告的报纸。例如，受送达人是商业界的人士就可以考虑在商业性报纸上刊登公告；如果受送达人是从事农业生产的，并且住所地也在农村，那么在一些地方性报刊上发布公告可能会取得好的效果。

最后，完善公告的内容。

由于送达公告是按字数计费的，为了省钱许多法院在刊登送达公告时惜字如金，使得许多公告并不能清楚全面地传播相关的必要的诉讼信息。在司法实践中《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第89条所作的规定并没有得到很好的落实。对此笔者认为应当建立一种责任机制来解决公告内容不全的问题。比如，可以规定没有载明《意见》第89条所要求载明内容的公告视为无效公告，受送达人不承担相关的法律责任。另外，在确定受送达人的身份时，应当改变只注明受送达人姓名的传统做法，将受送达人的性别、年龄、户籍所在地、身份证号码等信息也附带注明，以防止受送达人不确定的情况发生。（王村）