关于加强合议庭和主审法官职责相关问题的调研
市中级法院 杨玲
合议庭是人民法院审判案件基本组织形式。我国刑事诉讼法和民事诉讼法规定，除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外，其他案件均由合议庭审理。我国行政诉讼法规定，所有行政案件都由合议庭审理。可见在我国大量的案件是由合议庭审理的。依照法律规定，除少数重大、疑难、复杂案件需要经审判委员会讨论决定外，多数案件也由合议庭审理后作出裁判。
在新一轮司法改革中，合议制改革是人民法院“一五”、“二五”改革中的重要部分，强化合议庭职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。
在新一轮司法改革中，合议制改革是人民法院“一五”、“二五”改革中的重要部分，强化合议庭职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。
一、加强合议庭职责的做法
如何加强合议庭和主审法官职责，促进审判方式改革，一直是我市两级法院积极探索，不断总结并努力改进的工作重点。从2000年起，依照最高人民法院《审判长选任办法》，我院开始了第一轮审判长选任和放权给合议庭的工作，合议庭对案件事实负责、对处理结果负责，非重大、疑难案件可自行决定是否当庭宣判。在当时的条件下，对改变长期以来审而不判、案件审理周期过长、办案人员主动性不强等顽症起到了明显的积极作用。通过一段时间的运行，合议庭负责制在案件审理过程中的正面作用被充分肯定，但同时也逐渐暴露出一些制度自身的弊端，如人员相对固定，思维、对重大、疑难案件及社会影响的把握不准等问题亦随之出现。我院及时采取措施，2004年在原合议庭负责制的基础上，加强了庭长、院长的监督、制约机制，同时以制度强化责任，以监督提高质量，扬长避短。我们的具体做法是：
（一）建章立制，加强合议庭成员责任心，强化合议庭功能。全市两级法院相继制订了《合议庭规则》、《审判委员会议事规则》、《案件审判流程管理》等相关规章制度，规范合议庭工作，细化案件审判流程的各个环节，如举证期限、庭前准备工作、评议期限等。审前证据交换主要由承办法官具体负责，承办法官应指导当事人在庭审前将所有证据与对方进行交换，并初步归纳案件争议焦点，围绕案件争议焦点精心设计提问，对于重大、复杂、疑难案件制定庭审提纲，确保庭审质量。规定合议庭成员分工负责，互相配合，审判长负责驾驭法庭，控制庭审节奏；主审法官负责法庭调查，引导当事人举证、质证；参审法官协助调查事实，补充提问，使庭审活动规范、有序、庄重、高效。明确合议庭评议案件一般应当在庭审结束后的五到七个工作日内进行，改变了以往重庭审，轻合议的习惯做法，严格执行合议期限，有利于合议庭认定事实、适用法律及时作出合议决定，提高合议效益和质量。评议案件时，主审法官应对案件事实认定、证据分析、适用法律及实体处理等发表具体意见，而其他成员也应当充分陈述意见，对他人的意见无论同意与否，均应提出具体的事实和法律依据，并进行分析论证，不能仅作同意与否的简单表态。通过制定规定，严格要求并督促合议庭切实按照各项规定开展审判活动，从而使审判人员的审限意识和工作责任心大为增强，办案程序更趋规范，合议庭办案效率明显提高。
（二）规范管理，保障人民陪审员作为合议议成员依法行使权利。自2005年5月《关于完善人民陪审员制度的决定》实施来，我市两级法院严格按照《决定》规定，对适用普通程序、影响较大案件及刑事案件被告人、民事案件原、被告及行政案件原告申请人民陪审员参加审判的案件，依法吸取人民陪审员参加合议庭，并从规范选任、管理和使用入手，确保人民陪审员作为合议庭成员能够依法行使权利。在选任上，坚持代表性和专业性相结合，注意从不同行业、性别、年龄、民族的人员中进行选任，力求把热心于陪审工作、品行良好、公道正派的各界优秀人士选拔到人民陪审员队伍中，同时确保某些专业领域和群团组织人员的比重。在使用上，凡有人民陪审员参加合议庭的案件，实行审前准备会制度，承办法官开庭前向合议庭成员介绍简要案情、庭前证据交换、可能的争议焦点、相关法律规定等情况；庭审中，主审法官必须征求人民陪审员是否发问；合议庭评议案件时，承办人汇报完案情的拟处意见后，坚持由人民陪审员先行发言，并保证其平等表决的权利；人民陪审员与其他合议庭成员意见不一致的，提请院长决定是否提交审委会研究。通过这些措施，保障了人民陪审员依法行使权力，较好地克服了“陪而不审”现象。在培训上，立足人民陪审员非职业的特点，有效开展岗前和任期内的培训工作，采取法律讲座、庭审观摩、座谈交流等形式，重点组织培训法律基础知识、诉讼规则、审判纪律、司法礼仪等基本素质，增强了人民陪审员的法律素质，提高了参与审判的能力。
（三）完善监督，提高案件质量。在内部监督上，一方面强化案件质量评查，市中院于2005年成立了以评查案件质量为中心的专门的考评机构，制定了《岗位目标管理责任制考评办法》和《案件质量考评办法》，将所有案件都列入评查范围，要求各业务庭逐月将新结案件，及时移交考评办公室，由考评办对照标准逐案进行全面的审查评议，并将评查结果定期予以通报且与年终目标管理考核相结合；并对全市11个基层法院案件质量评查情况开展督查工作，对二审改判、发回重审的案件实行定期实名通报，以强化法官审理案件的质量、责任意识。另一方面，完善错案追究责任制，所有被省高院二审改判或发回生审的案件，均由监察室逐案审查，提出处理意见报审判委员会研究决定，是否按相关规定追究责任。而对于确有错误的裁判，则坚决依照审判监督程序予以纠正。在外部监督上，自觉接受当事人及社会各界监督，通过邀请人大代表、新闻媒体、群众旁听案件，实行 “阳光审判”，以公开促公正，以公开树公信。
二、合议庭裁判案件的现状及存在的问题
据本次调研，我市两级法院在加强合议庭和主审法官职责方面做法不一，部分基层法院仍存在以下问题：
(一)合议庭职能弱化，审理权与裁判权分离。
法官的独立精神和责任心弱化，法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律，综合运用法律知识解决实际问题的能力，提出见解和处理意见。由于长期形成了依赖于领导和审委会的思想，不敢或根本不愿意对案件的裁决独立承担责任，而是将裁判责任推向审委会，把难题留给审委会，缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。审判权的分散以及多个裁判主体的重复劳动，使案件不能及时审结，从而降低了审判效率，加大了诉讼成本，增加了当事人的诉累。并且，案件经过多个裁判主体定夺，一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的局面，错案追究难以落实到具体人。
(二)合议庭责任不明确，存在陪而不审、审而不议现象。
庭审活动主要由案件承办人主持，其他合议庭成员在庭审前不阅卷，庭审时不专心。审判长不主审案件时，仅主持庭审中告知合议庭成员、当事人权利等程序事项，法庭事实调查、庭审辩论等均由承办人主持，其他合议庭成员只陪不审。评议案件时，其他合议庭成员对案件存在的问题不愿花精力思考，一般是附合承办人的意见；提出不同意见时，也很少认真阐明理由，更有甚者合议庭根本不聚在一起评议，而是承办人将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就算评议了。
（三）案件层层审核、签发，合议庭对案件的裁判无权决定。
案件的裁判文书署名虽然是合议庭成员，这并不表明合议庭成员要对案件的裁决负有责任，或是有权裁决案件。现实当中，合议庭对其审理的案件要向庭、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，个别的还要向上级法院请示，尤其是那些重大、复杂、疑难案件及新类型案件。这种做法，出发点是为了对案件质量负责，防止出现由于法官自身业务素质、司法水平不高或其他原因造成错案。实践中也对一些案件的质量起到了把关的作用，但也存在许多的弊端。即使是事实清楚，争议不大，合议庭评议意见一致的案件，也无权直接作出裁决，还必须通过报送庭长、院长的行政审批程序作出。合议庭成员在裁判文书的署名仅为形式，也不同程度地弱化了合议庭成员的责任感。案件层层请示汇报，既增加承办人的工作量，又占用了庭、院长的时间，不利于提高审判效率。在案件日益增多，审判力量不足的情况下，尤其不可取。
（四）案件裁判后，其他合议庭成员对案件的处理结果不敢大胆负责，或是不必对案件结果负责。
当事人对判决提出意见时，其他合议庭成员不愿向当事人做疏导工作，而是把当事人推给承办人，容易引起当事人对承办人的误解及对立情绪，这也在一定程度上影响了法院和法官司法为民的形象。
三、关于加强合议庭职责的几点建议
针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，加强合议庭职责拟可从以下几方面入手：
(一)还裁判权于独任审判员和合议庭
事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。最高法院也明确了要逐步取消向上级法院请示案件的做法，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判；但同时，考虑到我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，在改革方式上要逐步进行，循序渐进。
针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，加强合议庭职责拟可从以下几方面入手：
(一)还裁判权于独任审判员和合议庭
事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。最高法院也明确了要逐步取消向上级法院请示案件的做法，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判；但同时，考虑到我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，在改革方式上要逐步进行，循序渐进。
逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审理。庭、院长可以通过亲自担任重大、疑难、复杂案件的审判长参加合议庭审理，旁听公开审判，定期检查法律文书、诉讼案卷等工作，了解审判工作中存在的问题，并进行讲评，组织经验交流，讨论疑难案例等形式，提高法官的素质和办案质量。逐步做到庭长、院长不审批案件。案件主要由合议庭和独任审判员既审又判。
在现阶段，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。因案主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1、因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2、合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3、在社会上有重大影响的案件。因人主要考虑综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。
关于合议庭和审委员的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。从长远看，审委会讨论决定案件是否合适也值得探讨。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听承办人的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。
(二)实行合议庭负责制
合议庭审判案件的质量，究竟是审判长(主审法官)负责好，还是承办人负责好，或者是合议庭共同负责好?目前，还难以作出定论。我们认为应该倾向于实行合议庭负责制，即由合议庭成员共同对案件质量负责。首先，合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，有条件对案件质量负责；其次，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，这既是权利，也是义务。合议庭作出的决定是根据少数服从多数的原则，每个成员的意见份量是相同的。因此，合议庭成员有义务对自己发表的意见负责任。再次，裁判文书署名是合议庭全体成员，这表明合议庭所有成员都对案件的判决负有责任。总之，强调合议庭成员共同对案件质量负责，不仅合情合理，而且有利于加强合议庭成员的责任感，相对于审判长(主审法官)负责制和承办人负责制更有利于发挥集体的智慧和力量，保证案件质量。
同时错案追究责任也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误，合议庭成员要共同负责。对认定事实和定罪量刑有争议的，提出错误意见的成员要多承担责任。但对陪审员，除因人情案、关系案、金钱案发表意见错误外，一般不应承担错案责任。
(三)健全对法官的考核、监督机制
在还裁判权于合议庭和独任审判员的同时，必须加强对法官的考核和监督。这是保障独立公正行使审判权相辅相承的两个方面，缺一不可。否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。对法官的考核、监督可以考虑以下几个方面：
首先，对现有法官按基本上能够独立审判案件的标准进行政治品行、业务能力的考核。对素质较低，基本上不能独立办案的，要改作法官的助手或进行培训，待以后考核合格后，再担任法官。
其次，要严格担任法官的条件，对新任法官，要按照上述标准严格把关，除通过资格考试外，担任法官前，还应进行为期各一年的岗前培训和在基层法院的见习。
再次，要加强对法官的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。要充分利用再审或二审改判、发回案件中发现合议庭办案中存在的问题进行总结学习，提高业务能力，对群众通过旁听公开审判或其他途径反映法官品行、能力的问题，经过核实、分析后，给予批评、教育，帮助提高素质。此外，还应对合议庭的庭审和裁判文书质量进行考核、评比，对不合格者采取脱岗培训等措施。
最后，还应加强对法官的培训。对在职法官的培训要规范化、制度化，保证每个法官每年得到一定时间的培训；同时培训的知识面应广一些，除法律专业知识外，还应包括审判案件的技能、审判案件常遇到的相关知识(如财会知识、审计知识等)等内容，法官可以根据需要选报培训的内容，由法官培训中心负责安排。
在现阶段，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。因案主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1、因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2、合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3、在社会上有重大影响的案件。因人主要考虑综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。
关于合议庭和审委员的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。从长远看，审委会讨论决定案件是否合适也值得探讨。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听承办人的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。
(二)实行合议庭负责制
合议庭审判案件的质量，究竟是审判长(主审法官)负责好，还是承办人负责好，或者是合议庭共同负责好?目前，还难以作出定论。我们认为应该倾向于实行合议庭负责制，即由合议庭成员共同对案件质量负责。首先，合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，有条件对案件质量负责；其次，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，这既是权利，也是义务。合议庭作出的决定是根据少数服从多数的原则，每个成员的意见份量是相同的。因此，合议庭成员有义务对自己发表的意见负责任。再次，裁判文书署名是合议庭全体成员，这表明合议庭所有成员都对案件的判决负有责任。总之，强调合议庭成员共同对案件质量负责，不仅合情合理，而且有利于加强合议庭成员的责任感，相对于审判长(主审法官)负责制和承办人负责制更有利于发挥集体的智慧和力量，保证案件质量。
同时错案追究责任也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误，合议庭成员要共同负责。对认定事实和定罪量刑有争议的，提出错误意见的成员要多承担责任。但对陪审员，除因人情案、关系案、金钱案发表意见错误外，一般不应承担错案责任。
(三)健全对法官的考核、监督机制
在还裁判权于合议庭和独任审判员的同时，必须加强对法官的考核和监督。这是保障独立公正行使审判权相辅相承的两个方面，缺一不可。否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。对法官的考核、监督可以考虑以下几个方面：
首先，对现有法官按基本上能够独立审判案件的标准进行政治品行、业务能力的考核。对素质较低，基本上不能独立办案的，要改作法官的助手或进行培训，待以后考核合格后，再担任法官。
其次，要严格担任法官的条件，对新任法官，要按照上述标准严格把关，除通过资格考试外，担任法官前，还应进行为期各一年的岗前培训和在基层法院的见习。
再次，要加强对法官的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。要充分利用再审或二审改判、发回案件中发现合议庭办案中存在的问题进行总结学习，提高业务能力，对群众通过旁听公开审判或其他途径反映法官品行、能力的问题，经过核实、分析后，给予批评、教育，帮助提高素质。此外，还应对合议庭的庭审和裁判文书质量进行考核、评比，对不合格者采取脱岗培训等措施。
最后，还应加强对法官的培训。对在职法官的培训要规范化、制度化，保证每个法官每年得到一定时间的培训；同时培训的知识面应广一些，除法律专业知识外，还应包括审判案件的技能、审判案件常遇到的相关知识(如财会知识、审计知识等)等内容，法官可以根据需要选报培训的内容，由法官培训中心负责安排。